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        原創|高質量發展下的PPP政策環境建設

        放大字體  縮小字體 發布日期:2018-10-08   來源:現代咨詢公眾號   作者:丁伯康 丁逸 萬文清   瀏覽次數:126
        核心提示:作者簡介丁伯康,系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長、
         作者簡介

        丁伯康,系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長、現代研究院院長。

         

        丁逸,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司總裁、現代研究院副院長。

         

        萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁,投融資事業部合伙人、總經理,現代研究院高級研究員。

         

        當前在高質量規范發展PPP的大背景下,我們認為非常有必要對以往 PPP的政策進行梳理,并著力構建一個良好的PPP發展政策環境,滿足新時期推進PPP高質量發展的要求。

         

        一、中國PPP發展中政策環境演進和變化

         

        20世紀80年代初期,“公私合作”的理念開始進入中國。PPP模式也開始在我國逐步發展起來。自80年代至今,從中國PPP的發展歷程以及PPP政策頒布的情況來看,我國PPP發展的政策環境大致可分為選擇試點階段(1984—2003年)、行業推進階段(2004—2007年)、短暫停滯階段(2008—2012年)、全國推廣階段(2013年至今)四個演進階段。

         

        試點階段,PPP整體政策由規范和限制轉變為鼓勵和引導,從最初的宏觀指導向具體行業的落實應用轉變。

         

        行業推進階段時期的PPP政策目標主要是鼓勵市政公用事業市場化和鼓勵社會資本投資。中央PPP政策發布由過去的被動回應轉變為主動推進,內容也從過去粗略性的指導轉變為指向具體的交通基礎設施建設領域。

         

        在短暫停滯時期,中國PPP經歷第二次下行調整,這一階段PPP相對于地方政府投融資平臺喪失了融資優勢和吸引力,因此這一時期PPP政策數量較少,缺乏實質性的政策指引和指導措施。

         

        PPP進入到全國推廣時期以來,中央和地方政府的PPP政策出臺達到“井噴”狀態,我國PPP發展進入前所未有的戰略高度

         

        從1984年我國PPP發展正式進入選擇試點階段到現在,這三十多年的發展歷程中,融資越來越成為我國PPP發展的主要推動力,PPP相關政策的發布密度持續增加,政策推動也從行業層面發展到政府層面,且越來越偏向于由中央政府主導。可以預見,未來PPP政策關注點將從PPP項目落地率轉向規范性,中國的PPP也只有經歷了規范和理性的發展階段以后,才能夠真正進入一個相對成熟的階段。

         

        二、中國PPP制度框架和政策體系

         

        從中國PPP現有的制度框架來看,中國PPP模式的有關法律均出自于國務院、發改委、財政部、住建部等部門,各部門的出臺的文件逐漸形成了一套PPP項目立項、招投標、簽約、投資、運營、收益和監管的制度。但現行的PPP制度規范層級較低且未成體系,這直接導致PPP項目在實施過程中與現行立項制度、土地制度、稅收制度、政府采購制度、招投標制度、國有股權轉讓制度、財務制度、爭議解決制度等多方面的規定嚴重沖突。因為層級問題,這些PPP規范性文件更是存在著在未來發生爭議時被否定和推翻的風險,不利于PPP的長效發展,因此完善PPP制度十分緊要。

         

        從中國PPP政策體系的基本框架來看,主要形成了以中央政策體系為主,地方政策體為輔的基本框架。中央政策體系主要有政策指導類、行業指導類、PPP工作機制健全類、PPP發展資金支持類以及積極推進示范項目類。地方政策體系則是由營造良好政務環境類、地方財稅支持類以及地方土地稅收等配套政策組成,無論是中央還是地方在各類政策體系下都出臺了不少政策文件以充實這一體系框架。但就目前國內的PPP發展現狀來看,這一基本框架仍存在多重漏洞,以政府、社會資本方和中介機構所組成的PPP主要當事人仍不能完全依賴于這一框架。

         

        三、中國PPP發展中的政策沖突和存在問題

         

        (一)政策出臺的頻率過高

        國務院在大力倡導推行PPP模式后,明確發改委和財政部分別作為基礎設施領域和公共服務領域PPP模式推進的牽頭單位。由于兩個部委同時推進,發改委和財政部也先后出臺了不少關于PPP的政策性文件。兩個部委、兩套政策體系推進同一件事情的狀況,一直延續至今。由于不同部門出臺政策頻率過高,不僅使得地方政府和各級行政主管部門難以及時學習和理解,同時也會對政策如何執行造成困擾。

        (二)政策出臺的部門過多且權責不明確

        中國在這一輪的PPP模式推廣中,政策出臺涉及的部門眾多,由于對PPP的組織和協調推進機構的責任沒有明確界定,尤其是財政和發改部門之間存在一定的權責重疊,職能界限劃分不清晰,難免會出現部門重復指導、行政資源浪費甚至工作沖突的情形,導致地方政府無所適從。

        (三)配套政策不夠細化

        PPP項目的順利實施,與配套政策是否健全密切相關。就目前我國PPP項目整體推進狀況來看,雖然PPP政策出臺的頻率較高,但是大多局限于PPP模式在不同領域的應用。而沒有與現行投融資政策、稅收政策、會計政策、財政補貼機制等形成配套合力,PPP配套政策不夠細化。

        (四)PPP政策不夠連續

        現行的政府官員政績觀和考察任用制度還不完善,同時缺乏一定的外部約束條件,造成地方政府領導在推進PPP過程中,往往缺乏長期性和連續性。而PPP投資大、周期長、操作復雜等原因,政策的連續性非常重要,但是地方政府還存在著一種現象是“新官不理舊官事”,即地方政府公然拒絕履行上屆政府的或前任官員本該承擔的PPP政策義務。因此,在現有的體制下,我國PPP政策出現了一些違背PPP政策連續性原則的現象。

         

        四、建設高質量PPP發展政策環境的建議

         

        (一)完善PPP政策制定的體制機制,實現三個“跨部門”

        1、解決政出多門、多頭管理的體制性問題。按照集中統一的組織和協調管理推進的思路,調整不同政府部門的職責分工,特別是國家發改委和財政部在PPP推進中的分工問題。

         

        2、健全PPP政策制定與執行監督機制。按照“決策、執行、監督”相互協調、相互制約的改革思路,重構中國PPP政策的制定、執行和監督機制。

         

        3、建立有效的PPP協調推進機構。通過跨部門的組織建立,在國家發改委和財政部等更高的層面上,成立一個日程議事機構以及一個高層次的專家委員會。

         

        4、發揮行業主管部門對PPP的支撐作用。將行業主管部門的作用發揮好,使得行業主管部門參與到PPP項目的政策制定、決策支持與監管中來,快速建立起PPP的運營監管體系,包括建立一個獨立的專業性的運營監管機構。因此,跨部門制定、跨部門協調、跨部門監管,將成為未來建設良好PPP發展生態環境的重點。

        (二)完善PPP政策的“三性”特征建設

        1、完善PPP政策的前瞻性。政府決策部門預先對影響PPP發展的因素進行識別、分類,做好風險規避或方向引導,提前制定好相應的政策。

         

        2、完善PPP政策的穩定性。在政策條款中明確規定PPP事務的有效期限,在這個有效期限內,政府各部委應采取各種手段來維護已出臺的PPP政策的有效性和權威性。

         

        3、完善PPP政策的系統性。相關的政策性保障需要進一步提升,完善PPP政策涉及面和系統性,消除PPP項目在不同地區和行業的用地政策差異。

        (三)完善PPP配套政策

        1、完善PPP相關會計政策。對現有的PPP政策涉及財務管理的部分進行補充、完善、修訂,加快推進專門針對PPP項目財務管理政策法規的制定。

         

        2、完善PPP稅收優惠政策。完善現有與PPP模式相關的稅收優惠政策,建立與PPP模式發展相適應的稅收優惠政策體系,出臺針對PPP項目移交階段的稅收優惠政策。

         

        3、三是完善PPP金融支持政策。監管部門加強政策支持,明確金融支持PPP的條件和方式,金融機構完善服務政策,創新金融產品和服務方式。

         

        4、完善PPP土地政策。協調PPP項目用地與現行PPP土地政策之間的矛盾,進一步出臺針對不同類型PPP項目的特定土地政策細則。

         

        5、完善PPP財政補貼政策。規范PPP項目的補貼制度,保障補貼投放到位。提高PPP信息公開程度,控制財政補貼強度。建立PPP項目補貼分級機制,控制財政補貼范圍。

         

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