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        深度|淡马锡模式对深化国企改革促进平台转型的启示

        放大字体  缩小字体 发布日期:2018-10-30   来源:现代咨询公众号   作者:丁伯康   浏?#26469;?#25968;:533
        核心提示:作者简介丁伯康,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、
         作者简介

        丁伯康,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、现代研究院院长。

        一、淡马锡模式的内在逻辑

        淡马锡模式的产生和发展,不是一帆风顺和一蹴而就的。新加坡政府成立淡马锡的最初目的是设立专门部门收集国有企业的经营状况信息,并让财政部和内阁可以清楚地掌握这些公司的情况。所以淡马锡成立初期并不积极管理政府投资项目,也没有发挥监管的作用。直到七、八十年代大型工业项目发展需要大量的?#24335;穡?#22312;国内小企业无法承受的情况下,淡马锡才开始真正以公司的性质运作这些项目,淡马锡模式渐渐浮出水面。

         

        在1997年之前,淡马锡控股的业绩并不突出,大家对淡马锡的批评也不少,比如,其在私有化方面步伐不快、决策缺乏竞争力等等。在这?#30452;?#26223;下,淡马锡不断改变公司的治理结构,强化出资企业的业绩管理,使经营者和股东的利益相一致。通过一系列的运作,淡马锡逐渐发展成为一个庞大的集团航母,旗下拥有众多的子公司。

         

        通过研究淡马锡的历史,我们得出,公司的发展并不是一帆风顺的。八十年代的新加坡经济处于高速增长期,淡马锡乘着这股风?#27604;?#24471;?#31169;?#20154;的战绩,投资平均回报率曾达到13%。然而2003年的淡马锡财务报表显示,从1993年到2003年的10年间,淡马锡的股东平均投资回报?#25163;?#26377;3%,而同时期世界500强企业的平均投资回报率达到13%。淡马锡发展受阻的原因是明显?#27169;?#22914;果淡马锡仍然固守本土的话,将失去扩张的最佳时机。所以,淡马锡决定面向国际市场进?#22411;?#23637;,之后淡马锡进行了一系?#20449;?#22823;的资本运作项目,取得了很好的战绩。

         

        截至目前,淡马锡控股公司对下属关联企业的管理大致经历了三个不同的阶段,即八十年代开始推行关联企业私营化,九十年代将一些法定机构公司化,以及目前正在进行的将部分非核心企业脱售。这样的做法,一方面使淡马锡控股的负担得以减轻,另一方面,通过与更大更强的企业整合,可以求得更大的发展空间。

         

        纵观淡马锡模式的发展,我们可以看到国?#31034;?#27982;政?#20301;?#22659;的变化对其产生了非常大的影响。而政府在集团决策与集团管控方面,?#29616;?#20197;前也有?#31169;?#22823;的变化。主要表现在其更加注重运行的市场化?#25237;?#31435;公司运作的自主权,在规范的制度?#38469;?#19979;,母公司逐渐减少对子公司日常事务的介入。

        二、淡马锡模式的成功要素

        (一)明确的发展战略及目标定位

         

        淡马锡的发展战略对于经营和投资的进与退、放与收并非是随意而为,也不是见机行事,而是有长期的规划引领和可靠依据的。这个依据就是利润最大化原则以及符合这个原则的长远发展规划及产业发展重点。这也是新加坡政府对其根本的发展定位所致。

         

        (二)高素质的人才队伍和高效的人力资源制度

         

        企业的高速发展,特别是向新市场、新行业的进军,离不开人才的支撑。事在人为,一流的人才才能做出一流的决策,创造一流的业绩。淡马锡及其旗下企业十?#31181;?#35270;人才队伍的建设,认为“经济发展最重要的动能来自人力资源”,因此,把“人力资本”作为企业第一位的竞争要素来开发。

         

        他们高度重视全员培?#25285;?#33268;力于把企业建设成学习型机构;他们面向市场,招揽各类精英人才。淡马锡管理层拥有一批面向全球招聘,熟悉不同行业投资环境的专家。譬如从世界级金融机构如汇丰、花旗、美国运通聘来的金融专才,每个人都有自己的强项;为了开拓在中国的金融投资业务,淡马锡不惜重金从著名的高盛公司挖来一位资深银行家;在进军中国广东发展银行的方案中,包含着聘任原香港财政司长?#33322;?#26494;负责董事会的计划。有些重大投资计划,它有时干脆就委托世界一流的咨询机构去做。淡马锡在全球?#27573;?#20869;的经理人市场上物色搜寻自?#26680;?#38656;要的投资与管理团队。有这样一个“天下英才皆可为我所用”的机制,它的无往而不胜就不难理解了。

         

        此外,淡马锡也和外部专家维?#33267;?#22909;的合作关系和进行广泛的交流。综合公司内、外部专家的意见使淡马锡能有效监督和判断旗下公司的经营业绩。

         

        (三)雄厚的资本实力和灵活的融资手段

         

        有报章这样评论淡马锡,近?#25913;?#26469;,从亚洲到?#20998;蓿?#20174;北美到南非,淡马锡就像一个不知疲倦的“散财童子”,在各地投下了数十亿美元的真金白银。仅在中国的银行业,淡马锡现在已公布的投资计划就已在50亿美元上下。本大才有可能利丰,强大的投资能力,?#39038;?#33021;够源源不?#31995;?#21521;它猎取的投资项目输送?#24335;稹?/span>

         

        如?#21496;?#39069;的投?#39318;式穡?#20027;要有三方面的来源:一是淡马锡不但资产质量高,而且资产的流动?#38498;?#22909;,淡马锡拥有上市资产的市值占全国股市总市值的三分之一以上,这?#39038;?#26377;条件通过资产经营获取投?#39318;式稹?#36825;?#25913;輳?#28129;马锡通过出售或减少控股权就获得76亿新元的收益。二是政府财政的支持。淡马锡实质是新加坡政府投资基金的运作者,有强大的政府背景,政府以划入优?#39318;?#20135;的方式给予支持,而财政则以少收或不收实现利润的方式支持它滚动发展。加之新加坡企业?#26696;航系停?#20225;业的留利水平较高,有利于企业的财富积累。三是它的融资能力强。新加坡总体上?#24335;?#23500;裕,信贷相对宽松,以淡马锡的优?#39318;?#20135;和良好信誉,融资当然不成问题。

         

        (?#27169;?#33391;好的制度环境和市场环境

         

        淡马锡与政府、旗下企业的权力边界十?#26234;?#26224;,所有权与经营权完全分开,拥有充分的经营自主权,有健全的治理结构和完善的管理制度,投?#31034;?#31574;的科学化和风险防范都有制度的保证。国有资本的进与退可以完全依据利润最大化原则决定。产权的流动不直接涉及人?#27604;?#30041;或职工“身份转变”,因而不涉及社会稳定等复杂问题。新加坡成熟健康的生产要素市场(特别是经理人市场、?#25237;?#21147;市场和股市)也提供了良好的发展环?#22330;?/span>

         

        (五)政府放手淡马锡的商业决策过程

         

        新加坡政府授权淡马锡和关联公司按照商业模式灵活运作。同时政府?#37096;?#24847;自制,不干预淡马锡和其他国有企业的管理与商业决策。

         

        新加坡政府对于国有企业一向坚持能者居其位的用人原则,任命有能力的人,确保决策过程透明化,给予其充分的信任,同时也赋予其相应的责任。

         

        淡马锡董事会成员、总裁的任命和免职由财政部部长牵头,各政府部长及专家组成的提名委员会推荐,并须经民选总统同意。董事任期不超过三年,期满有资格被续聘。

         

        为了达到保值和增?#30340;康模?#28129;马锡董事会必须向总统负责并确保每次投资的交易价格符合其公平市场价值。未经总统批准,淡马锡的年度营运预算或计划中的投资项目不能动用过去的储备金。淡马锡董事长和总裁必须每半年向总?#25345;?#26126;当前和以往储备金报表的正确性。此外,淡马锡定期向财政部提供财务报告和简报,并不定期和财政部审查股息发放政策,在现金回报和再投资之间寻求最优组合。

         

        在制定投资和其他商业决策方面,全部由淡马锡董事会和管理层负责实施,政府不介入其中。

        三、淡马锡模式对我国深化国资国企改革促进平台转型的启示
        (一)对当前深化国资国企改革的启示

         

        1、完善相关制度和政策

        建立和完善国有资产管理相关的法律法规,包括有关产权管理、市场秩序、宏观调控、社会保障、中介组织、财产保护等方面的政策和制度,至关重要。相对应还有对国有资产的分?#19969;?#20998;类管理,实现不同国有资产的不同经营和管理目标。

         

        国有资产管理机构的设置,总的思路应是在同级政府领导下的多层次管理模式。基本结构是:第一层次,为国家层面的中央政府国有资产管理机构;第二层次,为省级政府的国有资产管理机构;第三层次,为市级政府的国有资产管理机构;第四层次,为县区级政府的国有资产管理机构。以这个模式分设国家级和地方级两个管理体系,可以略有区别。国家级的国有资产管理机构,可以形式多样,既可以有行政性的国有资产管理部门,?#37096;?#20197;有市场化的国有资产投资、管理机构。地方的国有资产管理机构,则可以更多的吸取淡马锡的“市场模式”的做法,面向市场,谋求国有资产更高的经营效益和效率。

        2、培育和发展资本市场

        从完善我国国有资产管理体系的角度出发,可?#28304;?#20197;下几方面培育和发展资本市场:

        (1)深化国有企业的改革,重塑资本市场的制度基础;

        (2)充分发挥投资银行和基金的作用,培育资本市场主体;

        (3)大力发展企业债券市场,从根本上解决资本市场结构不合理的问题;

        (4)推进企业重组和兼并收购,进一步搞活资本市场。

        3、切实转变政府职能

        我国传统的国有资产所有者职能,均由政府行政机构直?#26377;?#20351;。在这种体制下,国有资产的运营效率受到极大的限制,这显然已经不?#35270;?#22269;有资产管理体制改革的要求,必须将国有资产的经济属性得到全面释放。

         

        根据西方国家的经验和我国的国情特点,转变政府职能不外乎六个方面:

        (1)对产权进行界定和保护;

        (2)提供基础设施;

        (3)进行宏观调控;

        (4)维护市场秩序;

        (5)治理“市场失效”;

        (6)制定社会发展战略、规划和计划。

         

        结合我国国有资产管理体制改革,当前政府在国有资产管理方面的职能转变,应?#26412;?#28966;在以下三个方面:

        (1)强化国有产权的界定和保护,实现所有者与经营者分离;

        (2)完善国有资产的管理职能,为社会提供公正、有效的运作管理方法;

        (3)加强社会中介组织的建设和发展,向社会中介机构转移部?#31181;?#33021;。

         

        (二)对促进地方政府融资平台转型的启示

         

        1、实现体制再造

        要建立一个政企分开、政事分开、决策与执行分开、监督与控制分开的良好的政府投资体制。同时按照现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,打破原有的部门分头管理的旧体制,构建一个真正的市场化运作的主体。要根据资产的不同特点,把国有资产?#27835;?#32463;营性资产和非经营性资产。按国有经济参与市场竞争与否,把国有资产的投资行业?#27835;?#22404;断性行业和竞争性行业。制定不同的法规,采用不同的经营方式,设置不同的机构对不同分类的国有资产实施不同管理,以不同国有资产去实现不同的目标。同时把投资于国家安全、国计民生关系重大、垄断性行业的企业以?#26696;?#20027;要工业部门的特大型企业的国有资产作为股权授权国有资产经营公司来经营,把投资于竞争性行业的绝大数中小企业的资产作为债权委托中介机构经营。

        2、实现机制再造

        地方政府要支持?#24230;?#36164;平台的发展壮大。涉及到对现有的制度?#25165;擰?#22478;市利益格?#20540;?#25972;和城市资源的重新分配,需要各级政府部门的配合和支?#36136;保?#23601;需要各级领导站在城市经济和社会发展的全局高度,理解和支持这样的转型。在制度、政策和流程关系处理上,支持?#24230;?#36164;平台的市场化运行,使其更加符合现代企业运行的要求。

         

        要完善市场化的激励?#38469;?#26426;制,以国有资产保值增值为?#24247;模?#36827;一步制定和完善国有产权代表的考核?#32972;?#21150;法,加大力度,强化对经营者的激励和?#38469;?#22312;西方公司中,股东个人收入与其资产增值直接相关,代理人收入更与企业经营业绩直接挂?#24120;?#36825;是各个产权主体及代理人富有创新精神和进取动力并能够?#38469;?#33258;身行为的根本原因。

         

        在国有公司产权制度下可以引入类似的激励机制,将国有产权代表的收入?#30452;?#19982;国有资产盈亏水平、企业经营业绩挂?#22330;?#21516;时,由于产权代表、经理人员的名誉、声望等关系到他们未来能否继续任职或晋升,因此,将诸如社会声誉、职业前途等“无?#38382;?#30410;”与国有产权代表的经营业绩联系起来,必然也是一种有效的激励机制。

        3、实现功能再造

        要通过调整和完?#30130;?#19981;断建立和强化政府?#24230;?#36164;平台在投资导向、股权管理、筹措?#24335;稹?#36164;产经营和财政减负等方面的职能。通过资产和资源的整合、重组,逐步增强融资平台的融资能力和运行水平。要发挥政府?#24230;?#36164;平台吸引人才、集聚人才的功能,跟随国有资产管理体制的改革,大力推进用人制度的改革。人才是国有资产经营和管理能否成功的最重要的因素,唯才是用的人才管理机制,是面对目前国内外经济和金融严峻?#38382;疲?#23454;现国有资产保值增值和高效运营的最基本的制度保障。当然,无论哪一级政府和国企,要真正走出这一步,还是需要时间和勇气的。

        4、实现模式再造

        随着地方政府?#24230;?#36164;平台的逐步转型,摆脱传统的行政化运行管理模式,实现市场化、规范化的现代运行和管理模式,正在成为一?#26234;?#21183;。各级地方政府应着力探讨、系统谋划未来的?#24230;?#36164;平台转型发展模式,改造传统的政府融资平台经营管理模式和融?#24335;?#35774;模式,真正建立能够?#35270;?#26032;时代城市建设发展需要,?#35270;?#25919;府?#24230;?#36164;平台市场化转型,?#35270;?#24179;台公司专业化运作和规范化管理的市场化、实体化、规范化?#25237;?#20803;化的?#27801;中?#21457;展模式。

         
         
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