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        原创|改善PPP市场环境的出路在哪

        放大字体  缩小字体 发布日期:2018-10-31   来源:现代咨询公众号   作者:丁伯康 丁逸 万文清   浏?#26469;?#25968;:189
        核心提示:我国PPP发展的市场环境还?#36824;?#23436;善,存在一系列严重制约PPP进一步推进和发展的问题,需要从根本上加以解决。
         作者简介

        丁伯康,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、现代研究院院长。

         

        丁逸,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁、现代研究院副院长。

         

        万文清,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁,投融资事业部合伙人、总经理,现代研究院高级研究员。

         

         

        自2013年,我国把PPP作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要体制机制,经过3年多的发展,我国PPP大市场已初步建立,PPP已成为许多地方政府稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手。但必须面对和承认的是,我国PPP发展的市场环境还?#36824;?#23436;善,存在一系列严重制约PPP进一步推进和发展的问题,需要从根本上加以解决


         

         

        一、 PPP项目准入门槛过高,退出渠道?#36824;?#20581;全

         

        PPP项目启动时需要进行大量融资,民营企业在银行贷款等融资方面相对于大型央企和国企?#28304;?#21155;势,通常情况下,银行对PPP项目的社会资本准入要求都默认为:优先选择央企、地方国企,其?#38382;?#19978;市公司、大型民营企业及经验丰富、财务状况良好的企业,对中小民营企业的态?#20173;?#26159;谨慎介入,无形中限制了民营企业参与PPP的可能性。另外,由于城市基础设施行业长期以来都是以政府财政投资为主,民间资本介入的较少,所以民间资本缺少相关经验,也增加了其进入PPP项目的难度。

         

        在社会资本退出方面,到期移交最为便捷,但事先约定移交标准较为繁琐,?#33258;?#25104;争议采用股权回购方式的话,政府回购容?#33258;?#25104;隐性担保,社会资本回购则风险较大。售后租回简单易行,但适用范围?#38505;PO上市和资产证券化则对PPP项目现金流和收益等要求较高。股权交?#33258;?#30001;于我国股权交易市场还?#36824;?#23436;善……虽然现有的退出渠道理论上有好几种,但都具有局限性,实际操作时存在不小的障碍和困?#36873;?/span>

        解决建议

        按照“非禁即入”原则,除国家法律法规明?#26041;?#27490;准入的行业和领域外,一律对民间资?#31350;?#25918;在保证质量安全等前提下,支持资金实力强、现代企业制度完善、具备相应PPP项目建设运营能力的民营企业独立或以联合体的?#38382;?#21442;与PPP项目建设运营。在公开、公?#20581;?#20844;正竞争下,优?#35748;?#27665;营企业推介PPP项目,畅通民间资本与建设项目的信息渠道,支?#32622;?#36164;参与发起PPP项目。适合市场化运作的竞争性项目,鼓励民间资本直接投资建设。

         

        构建多元化退出机制依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,丰富PPP项目投资退出渠道。PPP退出机制?#25165;?#26041;面,可针对具体项目,将限制PPP社会资本退出的关注点转向融资能力、?#38469;?#33021;力、管理能力等PPP项目所需要的重点上来,以此为条件进行退出机制的创新设计。

         

        二、 PPP市场监管力度不足

         

        政府部门目前对PPP项目监管缺少科学的评价体系,对一些公共产品缺少专业的监督标准,导致对PPP项目提供的服务绩效难以量化?#25512;?#20215;,也给监管增加了难度。

         

        到目前为止,还没有专门针对PPP市场监管的法律,现有的标?#23478;?#20381;据的是财政部、发改委等部门制定的政策,难以满足市场监管的要求。

         

        另?#29615;?#38754;,公共部门对自身监管不足,又因缺少相应的法律约束,私人部门就会为了获得更多的利益向政府工作人员进行贿赂,以这种方式来获得特许经营权,这样一来,政府部门对项目的监督就会形同虚设。

         

        PPP整个过程中间参与的部门众多,法律关系错综复杂,而每一个环节的运行都需要完备的法律来规范双方的行为,一个环节的错误就会对在整个项目的运行都会带?#20174;?#21709;。

        解决建议

        加大监管惩处力度,建立地方政府信用评价体系,对于参与项目的政府机构、社会资本、中介机构等进行信用评价。在此基础上,建立科学的跨部门协调机制,避免出现职责不清晰的“监管真空”和“监管重叠”问题,对市场监管一视同仁,禁止寻租现象发生。

         

        惩处方面,对社会资本方违法违规行为根据情节轻重在PPP项目公?#36130;?#21488;上予以曝光,情节严重的?#19978;?#21046;其在一年内禁止进入PPP领域。对地方政府,可以通过党纪处罚、经济处罚、行政处罚等方式给予其威慑,减少违规现象的发生。

         

        提高信息公开程度,通监督渠道,增加信息的透明度,可通过传统媒体和新媒体相结合的方式搭建信息公开平台,让PPP相关方能够及时了解到整个项目的全过程的信息公开,减少信息寻租空间。

         

        三、 PPP市场竞争环境?#36824;还?#33539;

         

        PPP项目中,地方政府与社会资本,国有资本与民营资本间都存在着不健康的竞争关系。对于收益率高的项目,政府自身有着较大的选择权,一般不会将其推向市场,而一些收益率不高的项目,通常风险?#27493;?#22823;,政府通常出于转移风险的考虑,会将其推向市场。实践表明,我国政府所遭遇的社会资本?#22270;?#31454;争的现象,多发生在国有企业中。民营资本经常被拒之门外,无法一起参与形成?#34892;?#30340;市场竞争。

         

        其次,各参与方心态不正,以“赌”的心态进行PPP合作,?#19981;?#24341;发多重风险。比如,地方政府在赌,未来中央会把PPP项目中形成的地方政府债务兜底解决,甚至?#20248;?#36807;去的政策红利;社会资本方在赚取短期工程建设利润后,在赌工程完工移交以后新的资金渠道和替代机构?#35789;?#29616;解套;双方?#37096;?#33021;都在赌,在十年这个还不算短的时间跨度内,因项目合作中产生严重?#21046;?#21644;争议,而对PPP项目合同条款的修改、收益与风险的分担调整、新的问题解决等进行相关磋商甚至启动再谈判机制……这些无一例外都会导致PPP模式的变异。

         

        在招投标市场也存在很多问题,一是项目前期筹划缺少明确的目标;二是项目招投标过程中缺少对项目市场需求的关注;三是PPP项目在执行的过程中缺乏?#34892;?#36131;任人,招标代理机?#22815;?#25307;标?#21496;?#39564;不足,缺少与政府多个部门的?#34892;?#27807;通,有的还会越权办事,联合其他机构进行“?#22270;?#31454;争”,严重影响了PPP市场的?#34892;?#31454;争环?#22330;?/span>

        解决建议

        积极推进“放管服”、国有企业混合所有制改革,进一步减政放权,降低民营企业负担,加强对民营企业金融支持,发挥好投融资合作对接机制作用,创新投融资方?#20581;?#36827;一步降低重点领域和行业民间资本投资门槛,消除对民营企业各种不合理规定和隐?#21592;?#22418;,?#32321;?#27665;营企?#30340;?#22312;更多领域与国企、央企公平竞争。

         

        提高地方政府在推进PPP模式过程中的服务意识和水平,因地制宜明确政商交往“正面清单”和“负面清单”,着力破解“亲”而不“清”、“清”而不“亲”等问题,帮助民营企业更好的参与PPP市场竞争。

         

        四、 PPP市场舆论环境存在误导

         

        ?#34892;?#22320;方政府及媒体舆论片面宣传和报道认为PPP是一种单纯的融资模式,大量开展PPP能够提高自身的管理效率,解决公?#19981;?#30784;设施的需求问题,一定程度上夸大了PPP的作用

         

        除了对PPP意义上理解不足,还存在一些在政策观念上对PPP产生误导的情况。比如不少冠以PPP产业基金名头的基金,几乎都是奔着短期投资机会和预期较高的投资回报来的,其资金来源、设立原则、基金的投资与收益等几乎无法匹配PPP项目固有的长期性和低盈利性,也就无法保障基金的预期回报,因?#33487;?#31181;投资期限错配和回报率错配,导致不少基金运作困难,甚至根本无法落地。

        解决建议

        相关媒体部门应积极做好政策的宣传和舆论引导工作,同时对各地方政府的宣传进行监督,避免将PPP夸大化、泛化。

         

        各市、县(市、区)政府和省有关部门要广泛正确推广PPP模式的意义,辩证?#21019;齈PP模式在拉动经济增长、调整经济结构、化解政府债务中的有限作用,淡化PPP在政府项目中的资金融通、财政减负作用,将注意力集中到提高政府资金的投?#24066;?#29575;和提高政府项目运营效率上来,做好政策解读,主动回应群众关切,充分调动社会参与的积极性。

         

        五、 市场中介服务能力参差不齐

         

        我国PPP模式发展迅?#25512;?#38388;,因为业务爆发,PPP咨询机构数量增长了近50倍,除了传统咨询公司外,包括资产评估公司、项目管理公司、设计咨询、工程监理公司等都开始了PPP项目的咨询,咨询机构和咨询人员鱼龙混杂,导致项目运作?#36824;?#33539;现象时有发生。也有一些从事PPP咨询服务的机构,缺乏良好的职业道德,在服务时利用政府专?#30340;?#21147;不足来投机取巧、简单行事,对可能出现的风险和问题不做深入?#27835;?#25110;直接视而不见,给PPP项目后续运作、管理埋下了很多的隐患。另外,PPP咨询研究机构人才储备不足,十分缺乏既有一定的理论基础,又懂市场、政策、法律等方面的复合性人才。

        解决建议

        规范对PPP中介服务市场的管理,包括制定规范的服务标准、收费标准和服务要求,再结合具体咨询要求与服务内容设定中介服务的绩效目标,作为后期绩效评价的基础。

         

        完善PPP中介服务机构的招投标流程,以招投标过程的公开、公平和公正来保证让优秀的中介机构为政府服务。

         

        提升各类中介服务人员的道德素质及业务能力,可通过多?#20013;问?#35753;更多的业务人员参与培?#25285;?#19981;断提升专业素养。

         

        声明:本文为现代咨询独家原创文章,转载需在文章开头注明“来源:现代咨询 作者:丁伯康 丁逸 万文清”,否则将追究法律责任。

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        关键词: PPP 市场环境
         
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