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        原創|改善PPP市場環境的出路在哪

        放大字體  縮小字體 發布日期:2018-10-31   來源:現代咨詢公眾號   作者:丁伯康 丁逸 萬文清   瀏覽次數:143
        核心提示:我國PPP發展的市場環境還不夠完善,存在一系列嚴重制約PPP進一步推進和發展的問題,需要從根本上加以解決。
         作者簡介

        丁伯康,系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長、現代研究院院長。

         

        丁逸,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司總裁、現代研究院副院長。

         

        萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁,投融資事業部合伙人、總經理,現代研究院高級研究員。

         

         

        自2013年,我國把PPP作為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要體制機制,經過3年多的發展,我國PPP大市場已初步建立,PPP已成為許多地方政府穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的重要抓手。但必須面對和承認的是,我國PPP發展的市場環境還不夠完善,存在一系列嚴重制約PPP進一步推進和發展的問題,需要從根本上加以解決


         

         

        一、 PPP項目準入門檻過高,退出渠道不夠健全

         

        PPP項目啟動時需要進行大量融資,民營企業在銀行貸款等融資方面相對于大型央企和國企仍處劣勢,通常情況下,銀行對PPP項目的社會資本準入要求都默認為:優先選擇央企、地方國企,其次是上市公司、大型民營企業及經驗豐富、財務狀況良好的企業,對中小民營企業的態度則是謹慎介入,無形中限制了民營企業參與PPP的可能性。另外,由于城市基礎設施行業長期以來都是以政府財政投資為主,民間資本介入的較少,所以民間資本缺少相關經驗,也增加了其進入PPP項目的難度。

         

        在社會資本退出方面,到期移交最為便捷,但事先約定移交標準較為繁瑣,易造成爭議采用股權回購方式的話,政府回購容易造成隱性擔保,社會資本回購則風險較大。售后租回簡單易行,但適用范圍較窄。IPO上市和資產證券化則對PPP項目現金流和收益等要求較高。股權交易則由于我國股權交易市場還不夠完善……雖然現有的退出渠道理論上有好幾種,但都具有局限性,實際操作時存在不小的障礙和困難。

        解決建議

        按照“非禁即入”原則,除國家法律法規明確禁止準入的行業和領域外,一律對民間資本開放在保證質量安全等前提下,支持資金實力強、現代企業制度完善、具備相應PPP項目建設運營能力的民營企業獨立或以聯合體的形式參與PPP項目建設運營。在公開、公平、公正競爭下,優先向民營企業推介PPP項目,暢通民間資本與建設項目的信息渠道,支持民資參與發起PPP項目。適合市場化運作的競爭性項目,鼓勵民間資本直接投資建設。

         

        構建多元化退出機制依托各類產權、股權交易市場,通過股權轉讓、資產證券化等方式,豐富PPP項目投資退出渠道。PPP退出機制安排方面,可針對具體項目,將限制PPP社會資本退出的關注點轉向融資能力、技術能力、管理能力等PPP項目所需要的重點上來,以此為條件進行退出機制的創新設計。

         

        二、 PPP市場監管力度不足

         

        政府部門目前對PPP項目監管缺少科學的評價體系,對一些公共產品缺少專業的監督標準,導致對PPP項目提供的服務績效難以量化和評價,也給監管增加了難度。

         

        到目前為止,還沒有專門針對PPP市場監管的法律,現有的標準也依據的是財政部、發改委等部門制定的政策,難以滿足市場監管的要求。

         

        另一方面,公共部門對自身監管不足,又因缺少相應的法律約束,私人部門就會為了獲得更多的利益向政府工作人員進行賄賂,以這種方式來獲得特許經營權,這樣一來,政府部門對項目的監督就會形同虛設。

         

        PPP整個過程中間參與的部門眾多,法律關系錯綜復雜,而每一個環節的運行都需要完備的法律來規范雙方的行為,一個環節的錯誤就會對在整個項目的運行都會帶來影響。

        解決建議

        加大監管懲處力度,建立地方政府信用評價體系,對于參與項目的政府機構、社會資本、中介機構等進行信用評價。在此基礎上,建立科學的跨部門協調機制,避免出現職責不清晰的“監管真空”和“監管重疊”問題,對市場監管一視同仁,禁止尋租現象發生。

         

        懲處方面,對社會資本方違法違規行為根據情節輕重在PPP項目公共平臺上予以曝光,情節嚴重的可限制其在一年內禁止進入PPP領域。對地方政府,可以通過黨紀處罰、經濟處罰、行政處罰等方式給予其威懾,減少違規現象的發生。

         

        提高信息公開程度,通監督渠道,增加信息的透明度,可通過傳統媒體和新媒體相結合的方式搭建信息公開平臺,讓PPP相關方能夠及時了解到整個項目的全過程的信息公開,減少信息尋租空間。

         

        三、 PPP市場競爭環境不夠規范

         

        PPP項目中,地方政府與社會資本,國有資本與民營資本間都存在著不健康的競爭關系。對于收益率高的項目,政府自身有著較大的選擇權,一般不會將其推向市場,而一些收益率不高的項目,通常風險也較大,政府通常出于轉移風險的考慮,會將其推向市場。實踐表明,我國政府所遭遇的社會資本低價競爭的現象,多發生在國有企業中。民營資本經常被拒之門外,無法一起參與形成有效的市場競爭。

         

        其次,各參與方心態不正,以“賭”的心態進行PPP合作,也會引發多重風險。比如,地方政府在賭,未來中央會把PPP項目中形成的地方政府債務兜底解決,甚至接盤過去的政策紅利;社會資本方在賺取短期工程建設利潤后,在賭工程完工移交以后新的資金渠道和替代機構來實現解套;雙方也可能都在賭,在十年這個還不算短的時間跨度內,因項目合作中產生嚴重分歧和爭議,而對PPP項目合同條款的修改、收益與風險的分擔調整、新的問題解決等進行相關磋商甚至啟動再談判機制……這些無一例外都會導致PPP模式的變異。

         

        在招投標市場也存在很多問題,一是項目前期籌劃缺少明確的目標;二是項目招投標過程中缺少對項目市場需求的關注;三是PPP項目在執行的過程中缺乏有效責任人,招標代理機構或招標人經驗不足,缺少與政府多個部門的有效溝通,有的還會越權辦事,聯合其他機構進行“低價競爭”,嚴重影響了PPP市場的有序競爭環境。

        解決建議

        積極推進“放管服”、國有企業混合所有制改革,進一步減政放權,降低民營企業負擔,加強對民營企業金融支持,發揮好投融資合作對接機制作用,創新投融資方式。進一步降低重點領域和行業民間資本投資門檻,消除對民營企業各種不合理規定和隱性壁壘,確保民營企業能在更多領域與國企、央企公平競爭。

         

        提高地方政府在推進PPP模式過程中的服務意識和水平,因地制宜明確政商交往“正面清單”和“負面清單”,著力破解“親”而不“清”、“清”而不“親”等問題,幫助民營企業更好的參與PPP市場競爭。

         

        四、 PPP市場輿論環境存在誤導

         

        有些地方政府及媒體輿論片面宣傳和報道認為PPP是一種單純的融資模式,大量開展PPP能夠提高自身的管理效率,解決公共基礎設施的需求問題,一定程度上夸大了PPP的作用

         

        除了對PPP意義上理解不足,還存在一些在政策觀念上對PPP產生誤導的情況。比如不少冠以PPP產業基金名頭的基金,幾乎都是奔著短期投資機會和預期較高的投資回報來的,其資金來源、設立原則、基金的投資與收益等幾乎無法匹配PPP項目固有的長期性和低盈利性,也就無法保障基金的預期回報,因此這種投資期限錯配和回報率錯配,導致不少基金運作困難,甚至根本無法落地。

        解決建議

        相關媒體部門應積極做好政策的宣傳和輿論引導工作,同時對各地方政府的宣傳進行監督,避免將PPP夸大化、泛化。

         

        各市、縣(市、區)政府和省有關部門要廣泛正確推廣PPP模式的意義,辯證看待PPP模式在拉動經濟增長、調整經濟結構、化解政府債務中的有限作用,淡化PPP在政府項目中的資金融通、財政減負作用,將注意力集中到提高政府資金的投資效率和提高政府項目運營效率上來,做好政策解讀,主動回應群眾關切,充分調動社會參與的積極性。

         

        五、 市場中介服務能力參差不齊

         

        我國PPP模式發展迅猛期間,因為業務爆發,PPP咨詢機構數量增長了近50倍,除了傳統咨詢公司外,包括資產評估公司、項目管理公司、設計咨詢、工程監理公司等都開始了PPP項目的咨詢,咨詢機構和咨詢人員魚龍混雜,導致項目運作不規范現象時有發生。也有一些從事PPP咨詢服務的機構,缺乏良好的職業道德,在服務時利用政府專業能力不足來投機取巧、簡單行事,對可能出現的風險和問題不做深入分析或直接視而不見,給PPP項目后續運作、管理埋下了很多的隱患。另外,PPP咨詢研究機構人才儲備不足,十分缺乏既有一定的理論基礎,又懂市場、政策、法律等方面的復合性人才。

        解決建議

        規范對PPP中介服務市場的管理,包括制定規范的服務標準、收費標準和服務要求,再結合具體咨詢要求與服務內容設定中介服務的績效目標,作為后期績效評價的基礎。

         

        完善PPP中介服務機構的招投標流程,以招投標過程的公開、公平和公正來保證讓優秀的中介機構為政府服務。

         

        提升各類中介服務人員的道德素質及業務能力,可通過多種形式讓更多的業務人員參與培訓,不斷提升專業素養。

         

        聲明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“來源:現代咨詢 作者:丁伯康 丁逸 萬文清”,否則將追究法律責任。

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        關鍵詞: PPP 市場環境
         
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