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        獨家解讀|“101號文”與“四萬億計劃”的七大區別及給地方政府的五點建議

        放大字體  縮小字體 發布日期:2018-11-01   來源:現代咨詢公眾號   作者:現代研究院   瀏覽次數:523
        核心提示:該文件對努力實現經濟社會運行的穩中有進,有效解決當前政府投資和民間投資“雙下降”局面,提振地方政府融資平臺信心等方面將產生積極的促進作用。同時也深感該文件在再現當年國家推出四萬億經濟提振計劃的同時,開創性的將政府推動基礎設施領域投資行為,進行了更加科學的規劃與重構。
         

        “101號文”與“四萬億計劃”的七大區別及給地方政府的五點建議

        中國現代集團現代研究院

        執筆:丁逸、王蓬、萬文清、丁伯康

        作者簡介

        丁逸,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司總裁、現代研究院副院長。

         

        王蓬,江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁,管理咨詢事業部合伙人、總經理,現代研究院高級研究員。

         

        萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁,投融資事業部合伙人、總經理,現代研究院高級研究員。

         

        丁伯康,系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、中國城投網首席經濟學家、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長、現代研究院院長。

        昨日,《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發〔2018〕101號,以下簡稱“101號文”)一文,不僅引來了社會的廣泛關注,同時對當前低迷的經濟走勢和地方政府融資平臺,也帶來了活力和信心。文件提出了加大在建項目和補短板重大項目的金融支持力度,合理保障融資平臺公司正常融資需求,充分調動民間投資積極性和規范有序推進PPP項目等方面的措施。

         

        通過研讀和分析,我們認為,該文件對努力實現經濟社會運行的穩中有進,有效解決當前政府投資和民間投資“雙下降”局面,提振地方政府融資平臺信心等方面將產生積極的促進作用。同時也深感該文件在再現當年國家推出四萬億經濟提振計劃的同時,開創性的將政府推動基礎設施領域投資行為,進行了更加科學的規劃與重構。在我國經濟由高速增長轉向高質量發展階段全面系統的部署了政府投資項目、經濟轉型目標、金融政策環境、民間資本、國有企業及融資平臺等相關因素及主體的指導性工作。因此,該文件將帶來和以往完全不同的提振效果。

        一、“四萬億計劃”的十項措施及資金投向

        2008年11月5日,時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,研究部署進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的措施。會議認為,國際金融危機日趨嚴峻,為抵御國際經濟環境對我國的不利影響,必須采取靈活審慎的宏觀經濟政策,以應對復雜多變的形勢。要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺更加有力的擴大國內需求措施,加快民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建,提高城鄉居民特別是低收入群體的收入水平,促進經濟平穩較快增長。會議確定了進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施:

         

        表1  2008年我國四萬億計劃的十大措施

        來源:國家發展改革委網站

         

        這項計劃實施到2010年底,按照原國家發改委主任張平介紹,共投資約4萬億元,其資金投向大體如下表:

         

        表2  2008年我國四萬億計劃重點投資領域和投資規模

        來源:國家發展改革委網站

         

        其中,四萬億的投資主要分布在民生工程,包括教育、醫療衛生、文化等社會事業,這部分投資占44%;結構調整、節能減排、生態建設,占整個投資的16%;重大基礎設施項目建設,包括交通基礎設施、鐵路、公路、水利工程等則占23%;汶川地震后的災后重建投資占比14%;其他公共支出占總投資3%。由此可以看出,并沒有資金進入房地產和“兩高一資”產能過剩行業。

        二、“101號文”保持基礎設施補短板力度的九大領域和十項措施

        為聚焦關鍵領域和薄弱環節,保持基礎設施領域補短板力度,進一步完善基礎設施和公共服務,提升基礎設施供給質量,更好發揮有效投資對優化供給結構的關鍵性作用,保持經濟平穩健康發展,2018年10月31日國務院辦公廳印發《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》。其中,文件明確在九大關鍵領域和薄弱環節補短板,具體內容如下表:

         

        表3  保持基礎設施補短板的九大關鍵領域

         

        此外,101號文還提出了十項保持基礎設施領域補短板的政策措施:

        1.要加強重大項目儲備;

        2.要加快推進項目前期工作和開工建設;

        3.要保障在建項目順利實施,避免形成“半拉子”工程;

        4.要加強地方政府專項債券資金和項目管理;

        5.要加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度;

        6.要合理保障融資平臺公司正常融資需求;

        7.要充分調動民間投資積極性;

        8.要規范有序推進政府和社會資本合作(PPP)項目;

        9.要深化投資領域“放管服”改革;

        10.要防范化解地方政府隱性債務風險和金融風險。


         

        三、“101號文”與“四萬億計劃”七大區別

        (一)在加大政府投資的同時,鼓勵民間資本積極參與

         

        保持基礎設施領域補短板,就需要將政府投資引導與社會資本參與結合。此次補短板,不單單以政府信用為依托進行項目融資,而是強調充分發揮市場配置資源的決定性作用,積極鼓勵民間資本參與補短板項目建設。同時提出更好的發揮政府投資引導帶動作用,為市場主體創造良好的投資環境。這與當時國家推出“四萬億計劃”時,完全由政府投入和投融資平臺參與的基礎設施投資相比,還是有了本質上的區別。投資主體的多樣化必然帶來投資項目效率的發揮。

         

        (二)圍繞“供給側改革與基礎設施短板”精準滴灌

         

        此次保持基礎設施領域補短板力度,主要圍繞全面建成小康社會目標和高質量發展要求,堅持既不過度依賴投資也不能不要投資、防止大起大落的原則,聚焦關鍵領域和薄弱環節,如中西部地區基礎設施的短板、農村基礎設施的短板以及生態環保領域基礎設施和公共服務投資的補短板。這和2008年重點應對國際金融危機所導致的我國國民經濟下滑,提出重點通過加大基礎設施領域項目的投資,以鐵(路)、公(路)、機(場)為代表的大型基礎設施投資拉動經濟發展和就業,以及在項目質量上也有明顯的差別。

         

        (三)“量力而行”保障項目合理融資需求

         

        此次文件要求,在依法合規的前提下,統籌保障在建項目合理資金需求,推動在建項目順利實施,確保工程質量安全,早日建成發揮效益,避免形成“半拉子”工程。同時,要根據地方財政承受能力和地方政府投資能力,合理安排工程項目建設,堅決避免盲目投資、重復建設。同時規范好地方政府舉債融資,管控好新增項目的融資。這和“四萬億計劃”下,部分地方政府盲目決策、盲目融資、貪大求洋搞重復建設相比,也稱得上是實事求是、對癥下藥。

         

        (四)“項目儲備與滾動接續機制”約束盲目投資

         

        文件提出,要加強重大項目儲備。根據重大戰略部署、國民經濟和社會發展規劃綱要、重大建設規劃以及財政承受能力和政府投資能力等,對接經濟發展和民生需要,分近期、中期、長期三類儲備一批基礎設施等重點領域補短板重大項目,形成項目儲備和滾動接續機制。這和當年推行“四萬億計劃”時,地方政府快速包裝項目、盲目上項目形成了明顯反差。文件要求地方政府從中長期計劃入手,從經濟發展、民生需要、財政承受能力等維度做好政府投資項目的儲備和滾動,避免長官意志、盲目決策、盲目上馬項目。

         

        (五)堅持“控債防風險”,規范政府融資渠道

         

        文件再一次提出加大財政約束力度,嚴禁違法違規融資擔保行為,嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等名義變相舉債。在不增加地方政府隱性債務規模的前提下,要求金融機構要在依法合規和切實有效防范風險的前提下繼續保障融資,對有一定收益或穩定盈利模式的在建項目優先給予信貸支持。這和國家推行“四萬億計劃時期,銀行和金融服務機構完全以政府信用為基礎,既不看項目也不看融資主體的實際情況,就盲目地給地方政府提供融資支持的情況相比,有了根本性的變化。

         

        (六)規范有序推進PPP項目

         

        文件提出,鼓勵地方依法合規采用政府和社會資本合作(PPP)等方式,撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。對經核查符合規定的政府和社會資本合作(PPP)項目加大推進力度,嚴格兌現合法合規的政策承諾,盡快落實建設條件。規范有序盤活存量資產,鼓勵采取轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式,將回收資金用于在建項目和補短板重大項目建設。這是國家在較高層面再一次重申要求PPP項目的規范推進,積極鼓勵社會資本參與補短板重大項目,同時強調利用PPP模式盤活存量資產,并明確了回收資金用途。

         

        (七)規范發揮好地方融資平臺的作用

         

        文件提出,金融機構要在采取必要風險緩釋措施的基礎上,按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求,不得盲目抽貸、壓貸或停貸,防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險。在嚴格依法解除違法違規擔保關系的基礎上,對必要的在建項目,允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資,避免出現工程爛尾。對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司則要審核放貸。在不增加地方政府隱性債務規模的前提下,對存量隱性債務難以償還的,允許融資平臺公司在與金融機構協商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉。支持轉型中的融資平臺公司和轉型后市場化運作的國有企業,依法合規承接政府公益性項目,實行市場化經營、自負盈虧,地方政府以出資額為限承擔責任。

        四、給地方政府的五點建議


        建議一:在城市建設和區域產業發展上位規劃的前提下,調整優化政府性項目投融資體制機制,圍繞“城市短板”建立項目庫,并形成項目儲備和滾動接續機制,一張藍圖干到底。堅持落實“花錢必問效、無效必問責”的原則,強化對項目資金的績效管理。

         

        建議二:按照國發〔2014〕43號文關于政府性債務管理頂層設計的要求,分項目屬性,落實好項目資金來源,站在政府層面合理設計投融資規劃,在控制政府隱性債務的前提下,優先選擇一般政府債券和專項政府債券,作為項目資金來源。對于適合PPP模式運作的項目,在額度范圍內,選用PPP模式,引入社會資本,解決資金和運營能力問題。在同等條件下,鼓勵平臺公司通過市場化融資支持政府基建短板項目,推動平臺公司轉型發展。

         

        建議三:財預〔2017〕50號后,平臺公司經歷了近兩年的“陣痛期”,101號文可以說又給平臺公司帶來了“生的希望”。面臨本輪機遇期,地方政府要切實做到“點線結合”,支持平臺公司的轉型發展。“線”是平臺公司的轉型發展規劃,這其中包含了公司的職能定位、業務布局、業務模式等,而“點”是指政府安排的各項補短板任務。地方政府和平臺公司要有條清晰的“線”,做到讓“點”融入到“線”上。平臺公司只有做強做實,未來不管政策如何轉向皆能從容應對,更好地服務于地方發展。

         

        建議四:本次101號文把規范有序推進PPP項目作為十大措施之一,也是對PPP模式的肯定。針對前期PPP推進中的問題,地方政府不應談虎色變,隨著近幾年的不斷摸索和完善,PPP相關的制度建設和環境建設已經逐步完善,未來將進入理性發展階段,地方政府應真正發揮PPP模式的優勢,在符合國家部委出臺的各類規范性文件要求的基礎上,積極撬動社會資本投入補短板重大項目中。

         

        建議五:針對當前經濟問題,中央近期出臺一系列重在“調結構、去杠桿、控風險”的政策,旨在轉變地方政府的大融資、大基建的慣性思維理念,落實財政的剛性約束機制。目前從近期高層的表態來看,已經取得了一定成果,并沒有徹底解決問題。所以說,國辦發布的101號文不是政策的轉向,只是帶來了“軟著陸”的時間,未來地方經濟工作除了“六穩”和“補短板”之外,還將圍繞“調結構、去杠桿、控風險”開展,地方政府慣性思維理念還需調整。

         

        聲明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“來源:現代咨詢 作者:丁逸 王蓬 萬文清 丁伯康”,否則將追究法律責任。


         
         
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