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        独家|数据观察报告之城镇综合开发PPP

        放大字体  缩小字体 发布日期:2019-01-29   来源?#21512;?#20195;咨询   作者:孙凤凤   浏?#26469;?#25968;:124
        核心提示:目前,城镇综合开发已突破了原有的单纯的工程建设或房地产开发的范围,而是在工程建设和房地产开发的基础上,谋求土地价值最大化,注重政企高管对接、概念规划先行、产业导入的内涵,注重提升社会投资人的地位和品牌价值。随着城市人口的不断增多及城市化进程的不断深入,城镇综合开发项目被越来越多的政府和企业接受,已逐渐发展成为新型城镇化重要发展方式之一。
         来源?#21512;?#20195;咨询

        作者:孙凤凤

         

        孙凤凤?#21512;?#27743;苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。

         

        一、城镇综合开发相关概念界定

         

        城镇综合开发主要是在当前市场主导、政府引导的城镇化大背景下产生的创新型城市综合开发运营模式。目前国内城镇综合开发项目还未有权威的定义,通常是指以土地开发利用为基础,跨越土地一级开发、二级房地产开发及三级产业联动的全生命周期的综合性开发项目,包括规划设计、土地整理投资、基础设施和公共设施建设、运营服务与产业发展服务等多项建设内容。

         

        目前,城镇综合开发已突破了原有的单纯的工程建设或房地产开发的范围,而是在工程建设和房地产开发的基础上,谋求土地价值最大化,注重政企高管对接、概念规划先行、产业导入的内涵,注重提升社会投资人的地位和品牌价值。随着城市人口的不断增多及城市化进程的不断深入,城镇综合开发项目被越来越多的政府和企业接受,已逐渐发展成为新型城镇化重要发展方式之一。

         

        二、城镇综合开发模式

         

        城镇综合开发涵盖范围广,?#26041;?#22810;,程序复杂,对项目的各参与方有很高的能力要求。按照开发主体,城镇综合开发模式可分为政府主导模式、市场自发主导模式和政企协同主导模式

         

        (一)政府主导模式

         

        政府成立专门的组织负责开发区域的土地运营、规划控制、开发商的选取与开发,资金来源主要以财政性资金为主。政府主导模式具有垄断?#30446;?#21046;力,通过较大程度介入区域的开发与经营项目。政府主导下的综合开发项目可以集中多方人力、资本和关系,实现对各个子项目整合;通过利用政府的政策优势资源,保障项目的稳定运行。但资金需求量大,政府或政府平台通过发行债券进行融资,增加政府的债务风险;同时政府垄断下的开发缺乏创新和激励机制,难以实现市场化需要。

         

        (二)市场自发主导模式

         

        在市场规划规则约束较少的情况下,开发主体通过公开市场竞争以合理价格获取相应地块,并通过产业导入及合理的规划设计实现土地的升值,进而获得土地增值收益,独立完成开发的过程。该模式特点是:一是在事先的规划与事后?#30446;?#26680;调整方面,政府的参与力度?#20808;酰?#20108;是该模式市场化程度较高,通过主体企业的影响力,形成完整的产业链,充分发挥市场资源的配置作用;三是项目独立实施难度较大,有着较高的行业门槛,且随着政策的不断收紧,该模式已基本陷入瓶颈。

         

        (三)PPP模式

         

        城市综合开发项目中包含大量的基础设施和公共设施建设内容,能够产生可预期的稳定的现金流,是理想的PPP模式运行领域。在PPP模式下,政府与社会投资人建立平等的契约伙伴关系,政府将土地开发、区域经营的权力授权给社会投资人,社会投资人通过前瞻性的城市发展策划和规划、土地整理、基础设施建设以及产业投资等一系列的资源整合运作,提升目标城市的功能规模和资源价值,并共同获取城市整体资源溢价和投资增值收益。近几年来,随着PPP模式的兴起,社会资本通过PPP模式参与城镇综合开发已成为一种创新。

         

        三、城镇综合开发PPP模式适用性分析

         

        (一)政策导向

         

        国家各部门均出台了多个政策鼓励与支持城镇综合开发PPP模式发展,2014年12月国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指?#23478;?#35265;》(发改投资〔2014〕2724号),强调各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。2015年12月国家发改委等七部委联合印发《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指?#23478;?#35265;》(发改规划〔2015〕2832号),要求积极引入社会资本,优先在基础设施、资源环?#22330;?#20844;共服务等领域推广政府和社会资本合作模式。2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号),对投融资机制提出新要求,应广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。

         

        (二)领域契合

         

        从项目属性?#32431;?/span>,城镇综合开发涉及土地一级开发、基础设施建设、公共基础设施建设等开发等多项工作,提供的一系列产品以公共属性居多。PPP项目所提供的也是公共产品或服务,因此与城镇综合开发项目在产品属性上达成一致。从收益角度看,城镇综合开发能产生稳定的未?#32431;?#39044;期的现金流。项目收益来源主要是两方面:一方面主要是整个产业链条参与产生的收益,比如管理收益、施工利润、设计利润等;另一方面是投资行为产生的收益,如经营收入、可行性缺口补助等。因此城镇综合开发项目可结合政府补贴、政府购买服务等形式形成PPP项目。

         

        四、城镇综合开发PPP中心库项目数据分析

         

        目前PPP进入规范期,项目数量增速放?#21644;?#26102;推动质量的提高,城镇综合开发领域热度?#36234;?#39640;。截至2018年9月末,财政部入库项目8289个、投资额12.3万亿元,其中城镇综合开发类入库521个,排名第?#27169;?#39033;目涉及的投资额16502亿元,排名第三。

         

        可见城镇综合开发PPP项目具有较大发展前景,遂对PPP项目库中的城镇综合项目进行大数据分析,以期为未来的城镇综合开发PPP项目的?#20013;?#21457;展提供一定参考。

        本报告数据?#24471;鰨?/strong>

         

        本报告数据均来?#26434;?#36130;政部PPP中心项目库,截至于2018年11月16日,有效数据?#24067;?21个(按照“城镇综合开发”数据搜索筛选结果)。

        (一)项目所属类型

        从统计数据可以看出,城镇综合开发PPP项目分为园区开发、城镇化建设、厂房建设、特色小镇和其他五个二级行业。从数量上看,城镇综合开发PPP项目以园区开发和城镇化建设项目为主,占比分别为56.24%和29.17%,合计达到了85.41%;土地储备项目最少,仅有1个。

         

        (二)项目所处阶段

        城镇综合开发PPP项目在准备阶段、采购阶段、执行阶段项目数量分别为:108个、140个、273个。按财政部?#30446;誥独?#35745;算,项目的落地率为35.09%(识别阶段257个),低于财政部PPP项目库平均落地水平。

         

        (三)项目回报机制

        项目回报机制以可行性缺口补助为主,占比71.59%;政府付费占24.95%,使用者付费占3.45%。城镇综合开发PPP项目总投入巨大,并且需要产业培育,尽管项目有一定的现金流入,但是盈利?#36234;系停?#26080;法覆盖投入,因此项目多采用可行性缺口补助和政府付费方式。

         

        (?#27169;?#39033;目运作方式

        城镇综合开发PPP运作方式以BOT为主,占比80.23%;其他占比15.36%,两项总计占比95.59%。目前我国城镇综合开发PPP项目通常为新建项目,更多采用BOT运作方式,应注意的是城镇综合开发PPP项目运作模式通常是复合结构模式,项目包含的子项目类型众多、性质各异,需要依据?#23548;是?#20917;对各子项目进行合理组合。

         

        (五)项目投资金额

        城镇综合开发入库项目投资金额在10亿元以下的项目占比最高,为40.12%。项目多集中分布在10-30亿元,占比高达74.86%。此外60亿元以上的项目有70个,占比13.43%,相?#29616;?#22810;领域,城镇综合开发类PPP项目投资资金需求较大。

         

        (六)项目地区分布

        从项目分布区域?#32431;矗不?#30465;最多,为48个,其次是山东省、江苏省、湖南省,分别为47个、47个、45个。山东省作为人口和工业大省,项目数量多较为合理?#36824;?#24030;省的项目数量众多,达到了30个,体现出西部等?#26376;?#21518;地区对园区发展的需求较为强烈,也更愿意采用PPP模?#25509;?#31038;会资本方合作。

         

        (七)项目发起时间

        从图上?#32431;矗?#22478;镇综合开发PPP项目2014年至2017年急速增长,最大原因在于自2013年底以来,PPP相关推进和规范政策密集出台,PPP模式得到飞速发展。同?#20445;?017年?#23383;两瘢琍PP市场规范化发展,项目数量出现一定减缓。

         

        (八)项目合作期限

        从合作期限所处的区间看,10-15年项目最多,占比57.01%;其次是16-20年,占比25.53%。因此项目多集中在10-20年;10年以下占比最低,呈现出短期少、中长期多的分布特点,这与城镇综合开发项目投资额大、涵盖的建设内容多样特点相符合。

         

        (九)项目级别

        城镇综合开发PPP入库项目中,国家级、省级、市级示范项目数量总计占比17.66%,其他项目和未公布项目总计占比82.34%,可见城镇综合开发PPP项目整体表现出级别?#31995;?#30340;现象。究其原因,1)处于准备阶段与采购阶段的项目总数较多,级别难以?#33539;ǎ?)城镇综合开发PPP项目运行时间还相对较短,质量不高、运作不规范问题依旧突出。

         

        (十)项目采购社会资本方式

        根据数据显示,城镇综合开发PPP项目采购方式以公开招标为主,占比75.43%;其次是竞争?#28304;?#21830;,占比22.26%;而单一来源采购、邀请招标以及竞争性?#27010;?#39033;目总数量仅有12个。

         

        五、落地项目数据分析

         

        (一)执行阶段项目基本情况

        落地项目共273个,主要有以下几个较为显著的特点:1)项目回报方式以可行性缺口补助为主;2)项目运作方式主要是BOT模式;3)项目投资额多在10亿元以下;4)项目合作期限较短;5)项目采购社会资本方以公开招标为主;6)示范项目占总入库项目的28.57%。

         

        (二)执行阶段项目社会资本属性分析

         

        根据PPP项目库已公布的数据,对本部分185个有效数据进行分析。

         

        1、社会资本中标人企业类型

        从中标方的企业类型?#32431;矗?#21333;一中标人或联合体中标牵头人),有106个建筑型企业,占比57.30%;51个投资公司,9个?#38469;?#24320;发公司,7个地产公司;还涉及到少量的园区开发、城市开发、旅游等公司。

         

        2、社会资本投资人模式

        185个落地项目中,51.89的项目投资人采取单一形式进行投标,48.12%的项目投资人采取联合体模式,单一模式项目多于联合体模式项目。

         

        六、城镇综合开发PPP项目存在的问题与发展建议

        (一) 存 在 的 问 题


        通过以上分析可以总结出几点主要问题,具体如下:

         

        1、项目运作规范性有待提升

         

        521个城镇综合开发项目中,示范项目占比为17.66%,而其他和未公布级别的项目达到了82.34%,与其他领域的PPP项目相比,城镇综合开发PPP项目级别明显偏低。项目运作不当是造成这一现象的主要原因:不少项目虽?#36824;?#20026;城镇综合开发,?#23548;?#20869;容为基建打包建设;中标社会资本多为建筑企业,难以维持后期的产业导入及培育,埋下了空城、鬼城和死城的隐患。同时存在地方政府主导此类项目的规划、设计和产业导入内容,只是借助PPP取得基础设施建设所需的资金及建设服务现象。

         

        2、有运营经验的供应商不足

         

        目前城镇综合开发项目主要由建筑企业、投资公司或建筑与投资公司联合体承担项目的建设运营业务(中标主体类型占比:建筑企业57.30%,投资公司27.57%),而非专门的运营投资人负责项目的运营工作,由此容易导致“重建设、轻运营”的问题。同?#20445;?#22478;镇综合开发PPP项目核心合作内容即为产业导入及产业发展服务,但目前市场上真正具备提供此类服务实力和能力的社会资本方较少。因此,?#23548;?#20013;有较多城镇综合开发PPP项目存在后期运营内容缺失的问题,产业导入及产业发展服务流于形式。

         

        3、采购方式需?#20013;?#20248;化

         

        由数据分析可知,城镇综合开发PPP项目大部分通过公开招标来选择社会资本方,占比达到了75.43%。根据财金〔2014〕113号文规定“公开招标主要适用于核?#35851;?#30028;条件和?#38469;?#32463;济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目”。鉴于城镇综合开发PPP项目运作模式通常是复合结构模式,自身包含的子项目较多且复杂,相较于其他单体类PPP项目而言,边界条件和?#38469;?#32463;济参数更不易?#33539;ǎ?#22240;此,一般情形下公开招标并非是最适合的项目招选方式。

         

        (二) 发 展 建 议

         

        1、规范运作,推动项目合规落地

         

        一方面要明确城镇综合开发的发展定位,通过产业明?#33539;?#20301;、规划衔接优化、土地滚动开发、资金统筹?#25165;牛?#22240;地制宜设计城镇综合开发PPP项目。另一方面政府应基于地方资源禀赋及经济财力等基础,注重总体规划及专项规划的分析与衔接;社会资本方的投资体量应适中。财金〔2018〕54号对示范项目进行了规范管理,分类实行调出示范并退库、调出示范项目、限期整改三种措施。可见,财政部门对PPP项目(包括示范项目)进行了动态化管理,并且逐渐走向全生命周期的监管。在实操中既要勇于创新,又要合规运作,因时、因地、因项目制宜,推动城镇综合开发项目?#20013;?#20581;康发展。

         

        2、突出运营,创新项目合作模式

         

        针对“重建设、轻运营”问题,提出三点建议:第一,在项目资格审查阶段,政府方可以对投资人的产业导入及产业发展服务能力提出严格要求,并加以审查。第二,针对中选社会资本方在该方面能力有限问题,可采用服务外包方式,?#19978;?#30446;公司另行选定专门的产业导入及产业发展服务供应商,但中选社会资本及项目公司应?#26412;?#27492;义务与外包服务商承担连带责任。第三,在项目实操中,可?#21830;?#23450;领域运营经验的供应商与传统优势产业企业组建联合体投资PPP项目,实现强强联合,为合作区域提供战略规划、?#33539;?#20135;业定位与产业导入类型等一体化服务。

         

        3、注重采购,促进项目协调发展

         

        根据《政府采购法》、财库〔2014〕2015号等政策文件,对公开招标、竞争性?#27010;小?#31454;争?#28304;?#21830;进行了对比分析,可得“竞争?#28304;?#21830;”方式更加适用于城镇综合开发PPP项目。一方面竞争?#28304;?#21830;采用综合评分法,更多的从项目需求考虑供应商的资质、能力是否更适于城镇综合开发项目,充分体现公平合理性。另一方面,政府通过建立磋商小组和供应商进行磋商,社会资本方能对项目更好的理解,同时也可以就项目本身进行深度沟通,对于项目的边界条件和?#38469;?#32463;济参数等不?#33539;?#24615;因素和复杂内容通过协商解决,使项目更好实施,达成经济效益和社会效益双丰收。

        声明:本文为现代咨询独家原创文章,转载需在文章开头注明“来源?#21512;?#20195;咨询 作者:孙凤凤”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。

        责任编辑?#21644;康?/span>

         
         
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